2020年之後會是一個沒有“貧困”的時代?

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李小雲,中國農業大學教授,國務院扶貧領導小組專家委員會委員,南都觀察特約顧問

貧困人口在統計上的消失,絕對不意味著農村貧困的終結。

長期困擾中國農村的原發性的絕對貧困將基本終結,農村貧困將進入到一個以轉型性的次生貧困為特點的新階段。

2011年,中央提出到2020年實現按現有扶貧標準下的貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的貧困目標。為了實現這個目標,中央和地方投入了前所未有規模的資金和行政資源實施精準扶貧。

按照2011年調整後的新貧困線人均年純收入2300元的標準計算,2011年全國貧困人口為1.239億,到2015年底,已經減少至5578萬。

如果按照以往最低每年減少1200萬貧困人口估算,2016年到2020年,至少會減少貧困人口4800萬。也就說,按照以往最低減少數量估算,到2020年,按照現行標準的貧困人口也只有778萬。

而如果按照以往中等程度貧困人口減少的數量——1400萬——估計,到2020年,貧困人口將減少5600萬,屆時按照現有標準的貧困人口數量將會是-120萬。中國在統計上將不會存在年純收入低於2300元的群體。這一變化也意味著為此設定了幾十年的貧困縣將走入歷史,中國即將迎來一個沒有“貧困”的時代。

貧困走向終結?

因為經濟發展水平提高、居民基本生活成本上升,國家以2011年人均年收入2300元作為絕對貧困線,比以往標準有很大提高。這一標準也代表了經濟發展以後,農村人口滿足吃住等基本需要的收入水平。一旦按照上述估算達到預期目標,中國農村的絕對收入性貧困將會在統計上消失。

然而,需要指出的是,按此標準計算的貧困人口在統計上的消失,絕對不意味著農村貧困的終結。

首先,即使到2020年,按照2300元標準計算的貧困人口消失,但是由於農村人口的極大脆弱性和兜底保障的低效率,該標準以上的群體仍有可能因為各種風險而落入2300元以下。這意味,即使在統計上宣佈2020年徹底消除農村絕對貧困人口,仍然會有低於2300元標準的絕對貧困人口的存在,只是數量上不會很大。

其次,隨著生活水平和成本的上升,2020年之後沿用2300元標準的合理性會下降。屆時提高絕對貧困線的壓力會上升。一旦調整貧困線,在統計上絕對貧困的人口會重新出現。2010年,按照當時的貧困線統計,釋出的貧困人口是2688萬人。2011年貧困線調整以後,貧困人口迅速上升到1.239億。社會大眾對此紛紛質疑。

最後,如果按照“兩不愁,三保障”的目標要求,2020年也很難做到每一個貧困戶都如期實現目標。很顯然,大眾並不理解“現有標準”的真實含義,而貧困人口本身的動態變化、未來可能的貧困線調整,都會導致一定數量絕對貧困人口的存在,絕對貧困人口也具有長期存在的客觀規律。因此,國家在2020年宣佈農村貧困目標實現時,需要客觀指出在那之後的農村貧困狀況。

楊改蘭的房間,擡頭能看到編織膠帶。2016年,“甘肅康樂事件”掀起了公眾對扶貧的關注和討論。 © 郭睿

新貧困時代的到來

無論2020年後絕對貧困是否存在,實施精準扶貧戰略以來,農村絕對貧困人口減少的業績是十分顯著的。除非政府未來大幅度調整農村貧困線,否則農村絕對貧困人口即使依然存在,其數量也不會太多。這意味著長期困擾中國農村的原發性的絕對貧困將基本終結,農村貧困將進入到一個以轉型性的次生貧困為特點的新階段。

這樣的新貧困並不必然反映在絕對收入上,而主要呈現為收入、社會公共服務獲得上的不平等和多元維度貧困兩方面。

首先,城鄉收入差距依然很大。2014年城鄉收入比依然高達2.92:1。據西南財大基於2010年的資料研究顯示,農村居民收入的基尼係數高達0.60。這顯示了收入不平等已經成為了農村貧困的主要問題之一。

其次,收入的高低已不必然決定是否貧困,即便很多收入高於2300元標準的群體,由於資產和社會保障的缺乏,往往不足以抵禦風險,在疾病、自然災害、教育等其他風險下,他們的收入無法彌補支出,因病和因災致貧、舉債度日,這些都構成了轉型性的次生貧困。

最後,很多處於貧困線之上的農戶雖未陷入貧困,但都會由於抵禦風險能力的極度脆弱而成為極易落入貧困陷阱的潛在貧困人口。這就是為什麼在農村統計建檔立卡貧困戶時出現爭議的主要原因。

事實上,單一的收入貧困統計已經無法客觀反映農村真實的貧困狀態。新的貧困需要新的評估指標,很多地方在精準扶貧識別貧困戶時,已廣泛使用非收入的指標,如有的地方採用“一看房,二看糧,三看沒有讀書郎”等客觀物化指標。這些指標都屬於多元貧困維度。形成客觀反映農村貧困的新評價體系是未來農村扶貧工作的重要內容。

新的農村貧困格局意味著傳統意義上的“貧困”不再是2020年後扶貧工作的目標,轉型貧困群體和潛在貧困群體將會成為新的扶貧工作的目標群體。這兩類群體的主要貧困特點是多維度的,因此需要儘快發育一個轉型扶貧政策和戰略。

中國目前農村扶貧的政策雖然也在考慮多維度的貧困問題,特別是實施精準扶貧以來提出了“兩不愁,三保障”和“貧困地區農民社會基本公共服務領域主要指標達到全國平均水平”的要求,中央和地方政府也一直將農村公共服務均等化作為緩解貧困的重要手段,但是由於徹底消除城鄉差異仍然需要一個過程,所以扶貧政策的主要方面還一直都立足於貧困人口收入的提高。

近年來,農村收入性的絕對貧困的下降、轉型性貧困的嚴重性,都顯示了在新貧困階段下,國家扶貧政策轉型的必要性。

一方面,基於農村收入中農業收入不斷下降、收入越來越依賴工資收入,同時工資收入對於不平等的貢獻又遠遠大於其對總收入的貢獻的事實,雖不能說以提高收入為手段的農村扶貧已走到盡頭,但至少可以說調節農村收入分配正在成為解決農村貧困問題的主要措施之一。

另一方面,城鄉社會公共服務不均衡正在成為轉型貧困的主要原因。因災、因病、因學等致病成為農村貧困普遍的現象。這一現象的背後原因很多。首先,雖然針對貧困群體的社會安全網架構已經構建,但是,農村社會保障的兜底強度往往不足以抵禦風險,如新型農村合作醫療的覆蓋面已經很大,但是,大病危病帶來的貧困風險依然很大。

其次,各種社會保障在製度上呈現出碎片狀,降低了財政有限的情況下的保障兜底的有效性。

第三,雖然對貧困地區的教育、醫療等支援有了很大的提高,但是這些服務是按照城市消費標準建構的,其費用水平相對貧困人口的收入而言依然過高。雖然有社會保障的支付,但醫療和教育過高的費用仍然過度消解了農民有限的收入。

最後,從製度上講,現有農村社會保障基本上屬於補充性,還達不到真正意義上的支付性保障,雖然上大學和醫療的費用對於農村和城市是一樣的,但由於城市人口的支付能力遠遠高於農村,富裕人口遠遠高於貧困人口,因此,農村貧困人口更容易因學、因病致貧。

很顯然,在新的農村貧困格局下,需要改變原有的城鄉扶貧二元戰略框架和以農村開髮式扶貧為主導的路徑,2020年後的農村貧困需要設計城鄉一體化的扶貧戰略和政策。這也意味需要將未來的扶貧戰略重點放在社會服務數量和質量上的均等化上。特別需要指出的是社會服務的質量差異,如兒童營養、中小學教育和醫療服務質量等方面將會逐漸成為引發新貧困的主要方面。新的農村扶貧戰略需要考慮兩個一體化——城鄉一體化、開發與社會公共服務一體化。

城鄉二元化結構下的流動兒童和留守兒童現象,存在營養、教育、醫療等多方面的欠缺和不足。 © CFP

新貧困下的新體製

新貧困格局需要新的扶貧戰略,而實施新的扶貧戰略需要建構能適應新的貧困形勢的新體製。直到上個世紀末期,農村扶貧工作基本上是在農村和農業發展的框架下展開的。進入本世紀以來隨著保護式扶貧(如低保,教育,衛生等社會公共服務領域)在貧困地區的不斷展開,農村扶貧工作開始不斷超越農業發展為主線的製度界限,形成了複雜的多部門交織的局面。

通過行政手段開展的兩項製度銜接和資源整合的實踐,顯示了農村扶貧工作在製度上的乏力,扶貧管理的碎片化與扶貧工作要求整體性推進之間的矛盾日益突出。這一矛盾在新的貧困格局下對扶貧工作的有效性的影響將會更加顯著。

首先,隨著農村貧困特徵日益轉向次生性多元維度,涉及到扶貧的各個領域則發散在各個不同的部門,除非中央像精準扶貧這樣通過政治和行政手段進行集中動員,否則現行體製在各個部門,尤其是在其專業管理和資源行業管理的分割體製下,在部門利益的割裂下,難以有效整合各種資源。儘管政治和行政動員十分有效,但這樣的動員往往又會與現有法律和法規相抵觸,缺乏可持續性。

其次,現行扶貧協調部門隻涉及農村,而貧困在城鄉之間處於流動狀態,城市化不斷吸納農村人口,貧困也隨之轉移到城市,城鄉二元扶貧治理格局顯然不能應對新的貧困變化。

最後,雖然現行扶貧機構具有宏觀協調職能,但是隨著扶貧工作日益延伸到其他部門,碎片狀的治理導致資源使用的低效率,需要發育綜合性的治理結構。

新的貧困格局和戰略需要一個綜合的貧困治理機製,這是2020年後農村貧困工作的關鍵。


» 南都觀察

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