銀行“拖延症”導致慈善信托專戶設立難 馬蔚華建議銀監會作為不如建議中國人民銀行表態

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馬劍銀,北京師範大學法學院講師,清華大學公益慈善研究院《中國非營利評論》執行主編,南都觀察特約作者

慈善組織作為慈善信托的單一受托人,並不存在法律上的障礙,實踐上的阻力自然也不是銀監會對慈善組織設立信托賬戶有限制,馬蔚華委員的建議應當是轉給中國人民銀行要求其表態,而不是要求銀監會作為。

全國政協委員、深圳壹基金公益基金會理事長馬蔚華在今年的兩會提案中指出,阻礙慈善信托長足發展的重要原因是慈善組織難以在銀行開立“慈善信托專用資金賬戶”,不能成為慈善信托受托人。因此他建議銀監會盡快放鬆慈善組織設立信托賬戶的限制。

馬蔚華委員的提案具有非常重要的現實意義,但他“建議銀監會盡快放鬆慈善組織設立信托賬戶的限制”的提議卻並非對症下藥。

那麼,什麼是“慈善信托專用資金賬戶”,在法律上如何看待這一問題呢?為何慈善組織在實踐中開設不了慈善信托專戶呢?

隨著《慈善法》的正式施行,截至2016年底,全國11個省(市)民政部門辦理慈善信托共22單,其中19單為信托公司作為受托人,2單是信托公司與慈善組織作為共同受托人,而慈善組織作為單一受托人的慈善信托只有1單,即“2016阿拉善SEE公益金融班環保慈善信托”,由北京企業家環保基金會(阿拉善SEE基金會)作為單一受托人在廣發銀行開設了信托財產專戶,並在北京市民政局成功備案。

此前也有慈善組織試圖設立單一受托人的慈善信托,但均因“慈善信托專用資金賬戶”難以在商業銀行設立而無法備案。對於慈善組織而言,慈善信托“專用資金賬戶”成為設立慈善信托之痛,《慈善法》有關慈善信托受托人的規定在實踐中遭遇滑鐵盧。

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2016年8月25日,民政部會同銀監會下發的《關於做好慈善信托備案有關工作的通知》(民發[2016]151號;以下簡稱“151號文”) 中明確規定,慈善信托備案必須提供“開立慈善信托專用資金賬戶證明”,對於信托公司而言,原本設立各類信托時就有在商業銀行開立信托財產專戶的資格,慈善信托屬於信托的一種,沒有信托專戶開設的法律障礙。

而慈善組織去商業銀行開設“慈善信托專用資金賬戶”時遇到銀行的普遍拒絕,無法開設信托財產專戶,也就無法提供證明,各地民政部門自然無法給予備案。

各大商業銀行開設賬戶,需要遵循中國人民銀行製定的一部規章《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》(中國人民銀行令[2003]第5號),其中規定“專用存款賬戶是存款人按照法律、行政法規和規章,對其特定用途資金進行專項管理和使用而開立的銀行結算賬戶”,而存款人可以就一些特殊資金的使用和管理,申請開立專用存款賬戶,“信托基金”就是其中的一種,信托公司為每一個信托“在商業銀行設置專用存款賬戶”(即信托財產專戶),中國人民銀行根據這個規章專門下發過《中國人民銀行關於信托投資公司人民幣銀行結算賬戶開立和使用有關事項的通知》(銀發[2003]232號),以供信托公司和商業銀行在相關事務中參照使用。

在我國的法律實施過程中,因為存在“金字塔形的法律體系”,實踐中往往要依靠實施條例、細則或配套通知等文件作為法律的配套措施,以彌補法律規定過於原則,如果沒有相關文件,相關單位對於法律實施一向抱有拖延的態度,並以“法律沒有明確規定”為由進行搪塞,並不主動去進行法律推理和論證,因此,行政部門的具體紅頭文件或者明確表態往往成為法律實施的關鍵,這是我國當下之國情。

此次有關《慈善法》慈善信托製度的實踐,雖然民政部會同銀監會下發“151號文”,但卻並未會同中國人民銀行,而根據中國人民銀行和銀監會之間的職能分工,有關銀行賬戶的管理權限在中國人民銀行,沒有中國人民銀行的專門配套文件,商業銀行不肯為慈善組織設立信托財產專戶,也符合現實經驗;而且“151號文”也並沒有具體要求商業銀行為慈善組織開設信托財產專戶的明確措辭。

同時,“151號文”中還出現了一個術語疏漏。根據相關法律文件,信托財產在商業銀行開設賬戶,規範名稱應為“信托財產專(用存款賬)戶”,而不是“信托專用資金賬戶”,後者的表述很少使用,在可見的法律文件中,只有銀監會表述信托公司在證券公司開設賬戶時稱為“信托專用資金賬戶”,[1]而銀監會發布的其他文件中,信托公司在商業銀行開設賬戶時也稱“信托財產專戶”[2]、“信托財產專用賬戶”[3]。而這次不知為何,“151號文”破天荒地使用“信托專用資金賬戶”來指稱慈善組織和信托公司在銀行開設專用存款賬戶,商業銀行自然也感覺陌生。

當然,以上這些分析只是現實製度運作過程中有關機構機械、僵化理解法律條文的結果,根據《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規定,存款人可以就“信托基金”向商業銀行“申請開立專用存款賬戶”,隻需要出具相關文件即可,而《慈善法》有關慈善信托受托人的規定,已經足夠證明慈善組織可以合法地成為“信托財產專戶”的存款人,即慈善法就是“相關文件”。當然,如果“151號文”明確提及這一點或者與中國人民銀行聯合發文,現實效果可能更好一些。

在阿拉善SEE基金會那一單單一受托人慈善信托的設立過程中,廣發銀行敢於“創新”為該單信托的受托人阿拉善SEE基金會設立信托財產專戶,並不是突破法律的限制,而恰恰是準確理解法律的行為,作為備案主管部門的北京市民政局所在此過程中也起到了很好的推動作用。正是幾方共同努力,才在2016年年底完成了慈善組織單受托人慈善信托零的突破,使得慈善信托實踐的第一年不至於太過單調乏味。

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因此,慈善組織作為慈善信托的單一受托人,並不存在法律上的障礙,實踐上的阻力自然也不是銀監會對慈善組織設立信托賬戶有限制,馬蔚華委員的建議應當是轉給中國人民銀行要求其表態,而不是要求銀監會作為。

在中國的國情下,作為信托財產專戶(銀行賬戶)設立行為的行政主管機關——中國人民銀行應該對適用《慈善法》表態,可能會促進商業銀行去遵守《慈善法》,如果中國人民銀行可以像發布《中國人民銀行關於信托投資公司人民幣銀行結算賬戶開立和使用有關事項的通知》一樣,自行發布或者會同民政部、銀監會發布一個“關於慈善組織慈善信托財產專用賬戶開立和使用有關事項的通知”,作為《慈善法》實施的配套文件,那就更完美了。

[1] 僅有幾個文件為《中國銀行業監督管理委員會、中國證券業監督管理委員會關於信托投資公司開設信托專用證券賬戶和信托專用資金賬戶有關問題的通知》(銀監發[2004]61號);《中國銀行業監督管理委員會辦公廳關於規範信托投資公司證券業務經營與管理有關問題的通知》(銀監辦通[2004]265號);《中國銀行業監督管理委員會關於進一步加強信托投資公司內部控製管理有關問題的通知》(銀監發[2004]97號)。

[2] 《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》(銀監會令2007年第3號、2009年第1號);《中國銀監會關於印發的通知》(銀監發[2008]83號)等。

[3] 例如《中國銀行業監督管理委員會辦公廳關於信托投資公司人民幣銀行結算賬戶開立和使用有關問題的通知》(銀監辦發[2004]16號)(失效)。

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